Wzrost subwencji a wzrost wydatków
Od kilku lat zauważalny jest wzrost subwencji. Według raportu Najwyższej Izby Kontroli w roku 2016 (kiedy była wdrażana reforma oświaty) subwencja wzrosła o 6% przy jednoczesnym wzroście wydatków związanym z wdrożeniem reformy o 12%. Zgodnie z założeniami ustawowymi w sytuacji niewystarczających środków subwencyjnych JST pokrywa wydatki z własnych środków. Niedoszacowanie reformy i systematyczny wzrost wynagrodzeń nauczycieli, nieznajdujący pokrycia w subwencji na przełomie ostatnich lat, spowodował że samorządy coraz więcej zaczęły dopłacać do oświaty. Należy zwrócić uwagę, że wynagrodzenia i pochodne stanowią 80% wartości wydatków, pozostałe 20% są to wydatki na działalność statutową szkół.
Wydatki oświatowe ponoszone przez samorząd
Mnogość zadań i przepisów kształtuje wysokość wydatków oświatowych ponoszonych przez samorządy. Warto zwrócić szczególną uwagę na kilka z nich.
Organizacja oddziałów szkolnych
Przepisy dotyczące ramowych planów nauczania, jak również przepisy dotyczące organizacji kształcenia w szkołach publicznych wyznaczają ramy organizacyjne oddziałów szkolnych. Według założenia finansowy standard A skorygowany o wskaźnik korygujący Di oraz określone wagi subwencyjne powinny zapewnić pełne pokrycie wydatków, a jak jest w rzeczywistości? Czy podjęcie wysiłku organizacyjnego i otwarcie oddziału tzw. „optymalnego organizacyjnie” zapewni samorządowi pokrycie wydatków?
Dla przykładu posłużę się wyliczeniem modelowego oddziału dla szkoły podstawowej gminy wiejskiej w I etapie edukacyjnym. Oddziały klas I-III według rozporządzenia mają określoną liczebność do 25 uczniów. Według ramowego planu nauczania liczba godzin przewidziana na ucznia wynosi 23 z godziną do dyspozycji dyrektora i religią. Do zorganizowania oddziału niezbędne jest zatrudnienie 1,28 etatu przeliczeniowego nauczyciela, co przekłada się na koszt (przyjmując wysokość brutto-brutto, z dodatkowym wynagrodzeniem rocznym i ZFŚS wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego 90 tys.) w wysokości 115 tys. Wartość ta stanowi 80% planu finansowego szkoły, do tego należy doliczyć 20% wydatków na działalność statutową, tj. energię, wodę, gaz, pomoce naukowe itd. Łączna wartość planu finansowego dla oddziału 25 osobowego wynosi 145 tys. W ramach subwencji samorząd otrzyma na 25 uczniów kwotę około 160 tys. Teoretycznie wydaje się, że wartość ta zapewnia pełne pokrycie. Ale oddział klasowy to nie tylko nauczyciel, weźmy pod uwagę jeszcze to, że klasę musi ktoś posprzątać, sala powinna być atrakcyjna, a dzieci powinny czuć się w niej dobrze. Należy wziąć pod uwagę przepisy, które dodatkowo oprócz realizacji podstawy programowej obligują samorząd gminny do zorganizowania np. zajęć świetlicy zgodnie z wnioskami rodziców, zorganizowania stołówki szkolnej dla uczniów czy też dowożenia uczniów do szkół. Oczywiście te dwa ostatnie zadania nie stanowią zadań subwencyjnych tylko zadanie niesubwencjonowane finansowane przez samorząd, niemniej są to koszty, które samorząd jest zobligowany pokryć.
W podanym przykładzie posłużyłam się modelową organizacją, jednak doskonale zdajemy sobie sprawę, że w gminach wiejskich zorganizowanie oddziału liczącego 25 osób jest często nierealne. Mimo tego gminy zobowiązane są do organizowania takich oddziałów, czasami liczących po 10-15 osób i ponoszenia tej samej wysokości kosztów co przy liczebności 25 osób, przy mniejszej wartości subwencyjnej, bo przecież subwencja „idzie” za uczniem.
Pomoc psychologiczno-pedagogiczna
Kolejnym zadaniem, które nabrało istotnego znaczenia w czasach pandemii jest organizacja pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla uczniów. Od dwóch lat w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej istnieje waga (obecnie P49) adresowana na PPP dla szkół podstawowych. Wynosi ona 0,025 i przekłada się na kwotę około 146,20 zł rocznie na każdego ucznia (nie tylko objętego PPP). Standard ten jest niewystarczający. Daje możliwość sfinansowania jednej godziny tygodniowo zajęć w ramach PPP na każdych 28 uczniów. Odrębną kwestię stanowi fakt, że wagę wprowadzono bez zwiększenia łącznej kwoty subwencji na ten cel.
Kształcenie wymagające stosowania specjalnych metod pracy
Kolejnym wyzwaniem dla samorządów jest organizacja kształcenia wymagającego stosowania specjalnych metod pracy. Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST, samorządy otrzymują na ten cel wyodrębnioną subwencję wynikającą z wag na niepełnosprawności. Zgodnie z art. 8 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych samorząd przeznacza środki w niemniejszej wysokości niż określone w metryczce subwencyjnej na zadania związane z kształceniem wymagającym stosowania specjalnych metod pracy. Z kolei w tym zakresie kształtowanie wydatków przez szkoły odbywa się w oparciu o Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym, które nakreśla zadania i obowiązki w przypadku posiadania orzeczenia przez ucznia. Uczniowie z niepełnosprawnościami mogą mieć zajęcia organizowane z klasą, a także indywidualnie lub w małej grupie. Potrzebę organizacji zajęć indywidualnych lub zajęć w małej grupie określa zespół nauczycieli i specjalistów pracujących z uczniem w szkole. Zespół ten opracowuje dla ucznia indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny (IPET). Rodzice uczniów włączeni są w pracę zespołu. Potrzeby w tym zakresie mogą być również określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Na tej podstawie szkoła ma obowiązek zorganizowania zajęć.
Biorąc pod uwagę wagi subwencyjne, które samorząd otrzymuje należy dokonać przeliczenia przychodu subwencyjnego otrzymanego na ten cel i spróbować ukształtować zajęcia w taki sposób, aby znalazły one pokrycie w subwencji. Bardzo częstym przypadkiem jest sytuacja, w której uczeń wymaga wsparcia nauczyciela współorganizującego kształcenie czy też pomocy nauczyciela, wymaga dodatkowych zajęć z PPP oraz zgodnie z przepisami należy zorganizować 2 godziny rewalidacji. Po zsumowaniu wydatków będących odpowiedzią na potrzeby rozwojowe ucznia okazuje się, że pomimo wysokiej wagi subwencyjnej, np. w przypadku ucznia z orzeczeniem Aspergera, środków na ten cel nie wystarcza.
Możliwości samorządu w zakresie kształtowania i modelowania organizacji
Podsumowując, w ramach obwiązujących przepisów samorząd ma możliwość kształtowania i modelowania organizacji w sposób zapewniający finansowanie zadań z subwencji, jednak nie w pełnej wysokości, ponieważ subwencja w wielu zakresach jest niedoszacowana. Należy jednak zaznaczyć, że takie modelowanie odbywać się może w tzw. optymalnych warunkach. Biorąc pod uwagę otaczającą rzeczywistość dotyczącą demografii, czynników społecznych czy faktycznych potrzeb uczniów wymagających stosowania specjalnych metod pracy, samorządy są zobligowane do zorganizowania szkoły będącej odpowiedzią na rzeczywistość i oczekiwania społeczeństwa.
Działania dotyczące kształtowania i modelowania organizacji polegają w pierwszej kolejności na dobrze zorganizowanym i przemyślanym procesie rekrutacyjnym. W przypadku gmin oznacza to zwracanie szczególnej uwagi na uczniów przychodzących spoza obwodów i udzielenie sobie odpowiedzi na pytanie, jakie skutki finansowe zarówno w zakresie kosztowym, jak również w zakresie przychodów spowoduje przyjęcie dodatkowych uczniów. Czy przyjęcie np. 10 dodatkowych uczniów skutkujących otwarciem dodatkowego oddziału będzie się bilansowało pod względem kosztowo-przychodowym? Jeśli chodzi o powiaty sytuacja jest zdecydowanie łatwiejsza w modelowaniu liczebności oddziału. Należy zestawić ramowe plany nauczania, a co za tym idzie zatrudnienie nauczycieli do realizacji podstawy programowej, z liczebnością uczniów w oddziale w przeliczeniu na wartości subwencyjne. Każdy samorząd dokonując takiej analizy ma możliwość wpływania na organizację swojej oświaty.
Kolejnym elementem na który samorząd ma realny wpływ jest organizacja pomocy psychologiczno-pedagogicznej, poprzez wystandaryzowanie liczby godzin przypadającej na ucznia. Należy jednak pamiętać, że subwencja w tym zakresie jest niewystarczająca i na to samorząd niestety nie ma już wpływu. Pozytywnym aspektem takiego działania będzie świadomie prowadzona polityka oświatowa gwarantująca równy dostęp ucznia do nauczyciela.
Biorąc natomiast pod uwagę kształcenie wymagające stosowania specjalnych metod pracy, samorząd powinien informować swoich dyrektorów, którzy są odpowiedzialni za przygotowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego, o kwotach przypadających na ucznia z orzeczeniem po to, aby zdawali sobie sprawę na co faktycznie ich stać.
Takie świadome działania, o których wspomniałam powyżej pozwolą na ograniczenie wydatków i podjęcie prób zbilansowania się w subwencji oświatowej.
Szukasz wsparcia doradczego w zakresie zarządzania oświatą w swoim samorządzie?
Eksperci działu doradztwa firmy VULCAN pozostają do dyspozycji. Kontakt:
Jan Zięba – kierownik Działu Doradztwa, tel. 692 899 193 e-mail: Jan.Zieba@vulcan.edu.pl
Barbara Kołcio – ekspert oświatowy, tel. 692 456 744 e-mail: Barbara.Kolcio@vulcan.edu.pl